El núcleo del constitucionalismo

Las convenciones y usos constitucionales suelen operar como hilos invisibles que permiten la gobernabilidad. Sin embargo, en el régimen presidencial peruano —un modelo que prefiero denominar “neopresidencialismo”— todavía no han logrado consolidarse. Como hemos mencionado en columnas anteriores, el desarrollo jurisprudencial de los últimos veinte años ha sido inédito: precedentes constitucionales, normas adscriptas y principios de interpretación han configurado el sistema. Pero algo falta. No hemos visto el surgimiento de un derecho consuetudinario que refuerce la gobernabilidad.

La experiencia entre 2001 y 2016 muestra una democracia sostenida sobre gobiernos sin mayoría parlamentaria. En ese periodo, los mandatarios tuvieron que negociar con fuerzas afines. Al final del periodo 2011-2016 el gobierno no tuvo vicepresidentes y perdió la primera mayoría relativa por el transfuguismo, por eso dependió de la oposición para sostenerse hasta el final del mandato presidencial. Nos preguntamos, ¿el tiempo transcurrido desde 2001 fue suficiente para consolidar una convención constitucional? No. La regla consuetudinaria no quedó establecida para el futuro. La lección debió ser clara: un presidente sin mayoría congresal, le guste o no, debe pactar para garantizar la estabilidad y adaptar su plan de gobierno ajustado a las circunstancias. También está el otro lado de la ecuación: el deber de un presidente con mayoría parlamentaria absoluta para moderar su discurso, decisiones políticas y estilo de gobierno para no devenir en autoritario.

El neopresidencialismo peruano ha transitado por distintos terrenos. En un gobierno con mayoría absoluta en el Congreso, el Ejecutivo debe autolimitarse para evitar caer en el autoritarismo y respetar las normas que regulan la relación entre poderes. Sin embargo, lograr que la oposición legitime esta práctica es una tarea difícil, así como lo es para el gobierno evitar la crispación política. En cambio, en un Congreso con oposición mayoritaria y fragmentada, la falta de cohesión parlamentaria exige al Ejecutivo negociar activamente para consensuar su gabinete. La convención constitucional debió surgir aquí: la madurez política de las bancadas para garantizar la gobernabilidad. Es cierto que entre los años 2001 y 2016 hubo acuerdos, pero nunca llegó a convertirse en una práctica consuetudinaria.

Desde 2016 el panorama cambió. Se instaló una nueva fórmula de crisis: un presidente sin mayoría congresal que evita pactar, optando por el populismo y la confrontación. Una práctica que llevó al uso de herramientas extremas como la vacancia presidencial, acusaciones constitucionales, disolución parlamentaria, conflictos competenciales, incluso el alineamiento de medios y la mayoría de un Tribunal Constitucional con el oficialismo.

El fenómeno descrito no es exclusivo del régimen político peruano. En España, por ejemplo, la fragmentación política ha devenido en un escenario similar. En las últimas elecciones parlamentarias, la primera mayoría relativa del Congreso no logró formar gobierno, mientras que las fuerzas políticas decidieron respaldar a la segunda mayoría, que actualmente gobierna. Por eso el desafío resulta claro: la consolidación de convenciones constitucionales es el verdadero núcleo del constitucionalismo maduro. La real capacidad de lograrlo es una meta que pocas democracias han alcanzado.